È improbabile che l'impiego di armi nelle catene di approvvigionamento globali alteri il regime cinese dei diritti umani degli uiguri

L'imposizione da parte dei sovrani di mandati sulla composizione geografica degli input provenienti dalle catene di approvvigionamento delle multinazionali private all'estero per esigere i costi economici dai "cattivi attori" stranieri - sia governi che entità non statali - sta diventando sempre più la politica preferita di Washington.  

L'ultima iniziativa su questo fronte è l'emanazione degli Stati Uniti alla fine del 2021 della "Legge sulla prevenzione del lavoro forzato uigura", che ha lo scopo di costringere la leadership cinese a impegnarsi in crimini ampiamente denunciati contro l'umanità e possibilmente nel genocidio contro la popolazione uigura e altri per lo più Gruppi etnici musulmani nella regione nord-occidentale dello Xinjiang. Molte testate giornalistiche in tutto il mondo hanno riferito che si ritiene che oltre un milione di uiguri musulmani minoritari siano stati costretti a rifugiarsi nei campi di rieducazione. Risultati analoghi sono stati pubblicati da ricerche indipendenti sul campo di accademici e tribunali internazionali indipendenti, che non a caso sono state contestate dai media statali cinesi.

Più di un decennio fa, le disposizioni incluse nel Dodd-Frank Act per interrompere il commercio internazionale di "minerali di conflitto" - principalmente oro, tungsteno, cassiterite e coltan - provenienti da aree dell'Africa orientale devastata dalla guerra controllate dai ribelli per ridurre la loro l'accesso alle risorse finanziarie è stato il primo serio tentativo da parte del Congresso e della Casa Bianca di arruolare le società statunitensi come agenti di cambiamento politico all'estero, imponendo regole nel modo in cui le aziende gestiscono le catene di approvvigionamento. 

In pratica, tuttavia, la straordinaria complessità della struttura delle moderne catene di approvvigionamento globali e la moltitudine di parti intrinsecamente coinvolte nei loro vari canali verticali, possono comportare che l'attuazione di tale strategia non solo sia impotente, ma produca anche danni economici e politici non intenzionali. ripercussioni su altri partiti nelle località interessate dalla riforma.

È istruttivo confrontare le sfide del tentativo di utilizzare i mandati della catena di approvvigionamento per risolvere il problema dei "minerali di conflitto" dell'Africa con quelli presenti nell'affrontare il trattamento riservato dalla Cina agli uiguri nello Xinjiang. Per quanto sia stato difficile andare avanti in Africa, fare progressi apprezzabili in Cina sarà estremamente più difficile.

Ecco alcuni motivi.

Quadri legali, attuazione normativa e meccanismi di applicazione nettamente diversi

La “Legge sulla prevenzione del lavoro forzato uigura" stabilisce un presunzione di confutazione che in qualsiasi l'articolo spedito negli Stati Uniti proveniente, in tutto o in parte, dalla regione cinese dello Xinjiang è prodotto dai lavori forzati secondo i dettami di Pechino. Pertanto, salvo prova contraria, tutte queste importazioni negli Stati Uniti sono considerate illegali. In particolare, le aziende devono dimostrare alla US Customs and Border Protection (CBP) che i prodotti provenienti dallo Xinjiang, e probabilmente da qualsiasi altra parte della Cina, non sono stati prodotti dal lavoro forzato. Non si tratta di un onere della prova irrilevante da rispettare: si stima che il 20 per cento degli indumenti importati negli Stati Uniti ogni anno includa del cotone dello Xinjiang.

Sebbene i regolamenti di attuazione per la legge diretta dalla Cina siano attualmente in fase di elaborazione e avranno un periodo di commento prima di essere finalizzati, il nuovo statuto porta a un livello completamente diverso un approccio probabilmente più razionale incarnato nel "Dodd-Frank Act" per quanto riguarda l'Africa "minerali di conflitto". In quest'ultimo caso, le aziende deve rivelare alla Securities and Exchange Commission (SEC) la misura in cui le loro catene di approvvigionamento incorporano "minerali di conflitto", se presenti, provengono dalla Repubblica Democratica del Congo (RDC) e da specifici paesi limitrofi (le cosiddette “nazioni coperte”).

Anche così, il successo nel raggiungimento dell'auspicata identificazione conclusiva delle fonti locali di potenziali "minerali di conflitto" è stato scarso. Solo il 48% delle aziende che hanno presentato domanda tra il 2014 e il 2019 è stato in grado di riferire determinazioni preliminari sul fatto che i minerali provenienti da conflitti provenissero dalla Repubblica Democratica del Congo o dagli stati vicini o da rottami o fonti riciclate.  

Francamente, questa non è una grande sorpresa considerando la complessità sia della struttura che del funzionamento delle catene di approvvigionamento internazionali nel settore minerario di tutto il mondo, in quanto i prodotti delle materie prime spesso subiscono trasformazioni significative una volta estratti. Sovrappone a questo uno stato di cose dominato da gruppi ribelli in guerra che rende estremamente difficile rintracciare le origini dei minerali. Non è un ambiente favorevole a operazioni significative di "meccanismi di mercato" - in particolare quelli su cui le aziende straniere possono fare affidamento per prendere le determinazioni necessarie affinché i loro minerali siano "privi di conflitti".  

Sebbene il raggiungimento della conformità con le disposizioni di Dodd-Frank abbia inizialmente imposto costi apprezzabili, nel tempo il processo è diventato più routinizzato riducendo così le spese di rendicontazione. Ma la legge ha prodotto conseguenze inaspettate: ha dato vita a una nuova industria artigianale di società di consulenza specializzate nella valutazione e nella documentazione della composizione delle filiere soggette ai mandati normativi Dodd-Frank.

Per quanto complessa sia diventata la situazione della regolamentazione delle catene di approvvigionamento dei "minerali di conflitto" dell'Africa orientale, è probabile che impallidirà rispetto agli sforzi delle società straniere per ottenere i dati necessari che identificano in modo credibile quali prodotti, ad esempio il cotone, contengono elementi, nella loro totalità o in parte, che sono stati acquistati nello Xinjiang. Dopotutto, in Cina l'esercito, la polizia e altri organi dello Stato sono (letteralmente) onnipresenti, compreso il massiccio dispiegamento della sorveglianza elettronica, soprattutto nello Xinjiang. Ciò renderà i tentativi delle aziende di rintracciare le fonti dei prodotti estremamente difficili, se non impossibili e persino potenzialmente pericolosi per il personale nazionale.

Costellazioni contrastanti degli stakeholder locali e nella struttura e nell'efficacia degli enti governativi

Una delle differenze più evidenti tra il tentativo di combattere l'alimentazione delle catene di approvvigionamento delle multinazionali con "minerali di conflitto" dall'Africa e di rimediare al trattamento degli uiguri in Cina è che quest'ultimo è alimentato dalla politica ufficiale del governo.  

E non è solo la politica di qualsiasi governo: sarebbe difficile pensare a un qualsiasi regime comunista dei tempi moderni con l'enorme autorità esercitata su base nazionale di cui gode Pechino, specialmente sotto Xi Jinping. Infatti, come si evince dalla sua recente capacità di cambiare la costituzione cinese per accordargli poteri che rivaleggiano, se non superano, quelli di Mao Zedong, Xi ha apparentemente sfruttato l'eccezionale lealtà di 1.4 miliardi di persone del paese.  

Xi ha sicuramente dei dissidenti: basta passare del tempo in Cina e avere discussioni franche e private con amici intimi dove c'è un grande grado di fiducia reciproca. Ma il suo controllo della narrativa nazionale sulla minaccia alla sicurezza interna rappresentata dai musulmani nello Xinjiang per la Cina non deve essere sottovalutato. In una parola, Xi è stato magistrale nell'usare l'esistenza degli uiguri per promuovere un formidabile grado di nazionalismo che serve ai suoi scopi.

In effetti, il mezzo con cui Xi è riuscito a persuadere i cuori e le menti dei cittadini cinesi sul “problema uiguro” va ben oltre ciò che lo stesso Xi dice nei discorsi e nei discorsi televisivi. Le leve politiche a disposizione di Xi attraverso la sua influenza normativa sulle decisioni di produzione, inclusa la scelta degli input da utilizzare, da parte delle imprese statali (SOE) che dominano l'economia cinese sono travolgenti. Tale è anche il caso in termini di controllo di Pechino sulle scelte dei consumatori domestici determinando quali prodotti devono essere venduti nei negozi, inclusa la misura in cui i beni prodotti da aziende straniere saranno messi a disposizione degli acquirenti cinesi.

Salvo un cambiamento totale nella presa di Xi sul potere, Il regime di governo della Cina è unificato e rivestito di ferro.  

Qui sta la complessità della sfida che gli Stati Uniti devono affrontare - o altri nella comunità globale - nell'alterare la politica della Cina nei confronti della sua popolazione uigura: mentre l'obiettivo del cambiamento è facilmente identificabile - l'apparato governativo nazionale ancorato a Pechino e infiltrato in tutto il paese - Xi's dominare le leve del controllo e della propaganda tra la società civile e le SOE renderà quasi impossibile il rispetto della nuova legge di Washington da parte delle aziende statunitensi che operano nello Xinjiang (o altrove nel paese). Dovranno scegliere se ignorare la legge (presumibilmente improbabile) o ritirarsi dall'operare nei settori in cui la legge si applica, cedendo quote di mercato ad altre società straniere o cinesi. Niente potrebbe rendere Pechino più felice.

In effetti, non dovrebbe sorprendere che di fronte all'approvazione della nuova legge di Washington, non solo le forniture di beni provenienti dallo Xinjiang siano state rimosse dagli scaffali delle aziende statunitensi che vendono entro La Cina, privandoli così dei ricavi delle vendite, ma anche Pechino ha minacciato di imporre sanzioni pecuniarie alle operazioni cinesi di tali aziende.

Dire che la nuova legge metterà alla prova il "patriottismo commerciale" delle aziende americane - e dei loro azionisti - per conformarsi alle normative statunitensi in Cina è un eufemismo.  

Questa è una situazione molto diversa da quella delle province orientali della RDC per quanto riguarda l'accesso, il controllo e le entrate derivanti dall'estrazione di minerali preziosi. Piuttosto che la presenza di una controparte governativa facilmente identificabile come in Cina (così com'è), nell'Africa orientale c'è esattamente l'opposto: un vuoto di governo.  

Il saccheggio di minerali, spesso estratti da bambini, viene effettuato da fazioni dell'esercito nazionale congolese e vari gruppi armati ribelli, tra cui le Forze democratiche per la liberazione del Ruanda e il Congresso nazionale per la difesa del popolo, un procuratore Gruppo di milizie ruandesi. Gli enti pubblici ufficiali hanno il controllo de minimis.

Non sorprende che il risultato sia stato un ambiente economico privo di condizioni di investimento in cui gli affari, interni o esteri, possono essere condotti in modo ragionevole; l'impoverimento della cittadinanza locale della RDC; e un significativo drenaggio delle entrate derivanti dai minerali che arrivano alle casse del governo nazionale a Kinshasa.  

Si potrebbe presumere che, nonostante coloro nella RDC che traggono profitto da questo conflitto - e non mancano le prove che la corruzione è ben radicata in alcuni segmenti del paese - la maggior parte della popolazione domestica sarebbe alleata con gli sforzi, compresi quelli provenienti dall'estero , per creare condizioni di pace, stabilità economica e crescita. Tuttavia, come notato sopra, anche in un tale ambiente, i meccanismi per indurre le imprese straniere a utilizzare le catene di approvvigionamento come strumenti per generare tale cambiamento non sono stati molto efficaci.

Approcci bilaterali e multilaterali

Gli Stati Uniti sono in gran parte soli nell'istituire un regime che regolerebbe le catene di approvvigionamento delle società private per vietare le importazioni dallo Xinjiang. Per quanto limitato possa rivelarsi il ricorso a tale strategia per le ragioni sopra esposte, è ancora discutibile che un approccio bilaterale degli Stati Uniti nei confronti della Cina utilizzando tale strategia potrebbe essere molto più efficace se fosse strutturato in modo multilaterale.  

Ripensa alla politica commerciale dell'amministrazione Trump con la Cina. Sebbene abbia fallito per molte ragioni, in sostanza è stato dovuto all'insistenza di Trump ad andare mano a mano con Xi, cioè bilateralmente. In gran parte questa è una conseguenza della visione insulare di Trump secondo cui tutte le transazioni commerciali sono simili alla chiusura di affari immobiliari, che, ovviamente, costituiscono il suo biglietto da visita professionale per tutta la vita.  

La realtà, ovviamente, nell'economia globalizzata di oggi, le catene di approvvigionamento internazionali e i flussi commerciali sono a più livelli e complessi. Le modifiche procedurali o politiche di solito richiedono che molti attori agiscano in modo collettivo e multilaterale. Questo è il 2022, non il 1822.

Forse se il Congresso e il team di Biden sono veramente interessati a provare a far sì che la nuova legge abbia effetto, potrebbero lavorare in tandem con gli alleati in questa impresa.  

A tal fine, c'è un'area correlata in cui viene utilizzato un paradigma collettivo: l'imposizione di sanzioni ad alcuni alti funzionari cinesi coinvolti nell'esecuzione delle politiche uigure del Paese. Azioni coordinate, come divieti di viaggio e congelamento dei beni, sono state intraprese, tra gli altri, da Stati Uniti, Regno Unito, UE e Canada.

Al momento, i funzionari cinesi presi di mira includono un ex segretario del Comitato per gli affari politici del CCCP dello Xinjiang, che si ritiene sia la mente del programma di internamento uigura; il capo del corpo di produzione e costruzione dello Xinjiang; e il presidente dell'Ufficio di pubblica sicurezza dello Xinjiang. Tuttavia, come mostra la storia, è molto meno probabile che concentrare le sanzioni sugli individui generi un cambiamento significativo nelle politiche deleterie istituzionalizzate dagli stati "cattivi attori".  

Al contrario, le politiche della catena di approvvigionamento messe in atto per affrontare la mitigazione dei problemi relativi ai minerali provenienti da zone di conflitto in Africa sono state sempre più strutturate su base collettiva.

Oltre agli Stati Uniti, al Regno Unito e all'UE, numerosi altri paesi dell'OCSE hanno implementato pratiche di segnalazione dei minerali provenienti da conflitti. E anche diversi stati non OCSE, come Cina, India ed Emirati Arabi Uniti, hanno introdotto regimi simili, sebbene con diversi livelli di sofisticatezza e rigore.

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In tutto il mondo dovrebbe esserci, e per la maggior parte c'è, poco disaccordo sul fatto che l'uso del lavoro forzato, sia di determinate etnie, sia di gruppi di età, come i bambini, sia riprovevole. Lo stesso si può dire per i sistemi che impongono la rieducazione, l'indottrinamento o la riculturalizzazione di segmenti della popolazione di un paese.

La sfida, ovviamente, è trovare il percorso più efficace e più rapido verso l'eliminazione di tali pratiche. Certo, si tratta di esercitare pressioni e disincentivi su quelle persone e istituzioni responsabili della loro esecuzione. Tuttavia, è improbabile che la soluzione sia una formulazione valida per tutti, perché la genesi di tale condotta è radicata e la sua perpetuazione è alimentata da complessità sociali e politiche multidimensionali.